(本文出處：78期,頁107-142)

開放近用、有效競爭與公共利益：

寬頻視訊服務市場的管制架構

羅世宏

《摘要》

由於媒體科技匯流的增強及分業管制措施的弱化，傳統電信業者與有線電視系統業者之間的分際漸趨模糊。就數位視訊服務市場而言，在寬頻技術大幅改善並日漸普及之後，電信業者有極大誘因進入視訊服務市場，與有線電視系統業者成為競爭對手。援引英美國家的經驗，並考量本地電信業與有線電視系統業的特性，以及其中涉及的有效競爭及公共利益的意涵，本文探討如何在數位時代適當規範、管制視訊服務市場的問題，主張為了確保有效競爭與公共利益，必須落實潛在競爭業者開放近用現行兩大（即既有電信與有線電視系統的）視訊服務傳輸系統，做為建構我國寬頻視訊服務市場之管制架構的核心價值。

關鍵詞：有效競爭、公共利益、開放近用、數位電視、寬頻網路

壹、前言

除了物質與靈魂，什麼東西都能數位化。…沒錯，台灣的電信巨人即將取得新聞局的有線電視執照，堂皇跨足電視業務。從此，中華電信就要與有線電視集團同台競爭了。電信巨人參進有線電視市場，有線電視業者無不驚悚戰慄。如何看待此一跨業競爭情勢？怎樣維護市場的公平競爭？此乃產業界與官方共同關注的議題。（《工商時報》，2003年10月18日，社論）

「一種電視，多種『看』法」，也許是對呼之欲出的數位視訊服務所做的最佳註腳：看電視仍然可能是最普遍的資訊與娛樂管道，無論是透過「無線」的地面電波、衛星中繼、第三代行動通訊接收，或是透過「有線」的電信或線纜電視的網路設施，閱聽人都可能取得數位化、互動式的視訊服務。新聞局於2003年公布的《廣電政策白皮書》正應許著這麼一個名為「寬頻資訊社會」的未來（新聞局廣播電視事業處，2003）；這個「未來」，像是一幀正在顯影中的相片，其中越來越清楚的一個特徵是：在這個「寬頻資訊社會」（不管叫什麼名字）裡，數位、互動或寬頻視訊服務（簡稱數位電視）將會取代傳統的類比電視。

我國政府計劃在2006年全面停播類比電視訊號，正式將無線電視改成用數位訊號播送。雖然此一停播類比電視訊號的時程恐有過度樂觀之虞，但無可否認的是，透過各種傳輸系統播放的數位電視確實已捲天蓋地而來。

無線電視部分，五家無線電視台已於2002年6月開播數位電視節目。有線電視部分，東森與和信等有線電視多重系統經營者（multiple system operators, MSO）已在2002年年底推出數位互動電視服務。電信網路部分，新聞局於2002年12月30日公告「固定通信綜合網路業務經營者跨業經營有線廣播電視業務經營地區及相關事項」，立法院附帶決議以中華電信得於2003年於新竹以北17個有線廣播電視經營區域內開播6萬戶左右的多媒體隨選視訊服務，幾經延宕之後，中華電信終於在2003年10月取得經營寬頻互動式多媒體視訊服務（multimedia-on-demand, MOD）的全區執照，宣布2003年12月將在台北縣市及基隆市開播，並且預計在開播半年後將服務範圍延伸至其他縣市。另外，網路電視的發展也逐漸成熟，繼微軟推出CinemaNow與Yahoo!併購Broadcast.com之際，國內各電信及廣電集團業者也紛紛介入寬頻影音媒體的市場。1

在此背景下，本文探討在管制鬆綁政策趨勢下，電信業者與有線電視系統業者之間跨業經營的問題，並且思考在數位時代下應該如何管制同時提供視訊服務的不同傳輸系統／平台，從而兼顧有效競爭及公共利益的管制目標。

由於媒體科技匯流的增強及分業管制措施的弱化，我國在「電信法」及「有線廣播電視法」修訂之後，已經解除了電信業者跨業提供視訊服務或經營有線電視業務的限制，致使傳統電信業者與有線電視系統業者之間的分際漸趨模糊，過去在分離市場（separate markets）各有一片天而相安無事的局面已被打破。2就視訊服務市場（video service market）而言，電信業者在寬頻技術大幅改善並日漸普及之後，勢必超越經營傳統話務市場的共同載具角色；挾其雄厚資本及掌控「最後里程」的優勢，電信業者進入視訊服務市場具有極大的誘因，並且與有線電視系統業者成為競爭對手。

數位匯流傳播制度的選擇，往往成為業者試圖營造有利自己的經營條件的著力所在，電信業者與有線電視業者各有盤算。最明顯的是，中華電信打算推出寬頻互動式多媒體服務，有線電視業者反應強烈，宣稱新聞局2002年底公告的「固定通信綜合網路業務經營者跨業經營有線廣播電視業務經營地區及相關事項」，有獨厚中華電信之嫌（葉志良，2003）。因此，有線電視業者除了試圖延宕中華電信MOD服務的推出時程及經營規模之外，亦以「公平競爭」為由，要求政府對有線電視系統業者解除分區管制、經營規模及垂直、水平整合上的限制。在此脈絡下，新聞局著手研修「有線廣播電視系統經營者收費標準」， 訂定基本頻道收費上限及增訂付費頻道收費上限，並且允許有線廣播電視系統經營者依節目性質訂定計次付費節目收視費用，以及資費審議權回歸中央等，同樣地也引發了可能圖利有線電視集團的批評。

本文擬從此爭議出發，試圖在管制規範上提出免於偏袒電信或有線電視業者的管制架構。首先，本文將先勾勒這個浮現中的數位視訊服務市場的形貌，比較其與傳統視訊服務市場的差異，接著援引英美國家的電信與電視跨業競爭之經驗，並且考量本地電信業與有線電視系統業的市場結構，討論其中涉及的競爭及公益的意涵。其次，本文將探討如何在數位時代適當規範、管制視訊服務市場，特別強調「開放近用」（open access）重要性，並且主張開放近用的義務，應一體適用於同樣掌握基礎網路設施的兩大主導業者——中華電信和有線電視多重系統經營者，如東森和和信集團。最後，本文試圖勾勒一個適合數位／寬頻視訊服務市場的管制架構，主張公平／有效競爭與公共利益不宜偏廢，並且提出若干值得學界關切與共同思考的問題。

貳、浮現中的數位視訊服務市場

傳統上，視訊服務的市場是一個分流的局面：分離市場、分業管制，以及各自獨立的視訊傳輸／流通系統。無線電視、有線電視、直播衛星、戲院映演系統和錄影帶租售服務，相互之間雖有市場襲奪的競爭關係，基本上仍屬分立的傳輸平台，可透過播映權及流通時序等安排，大體上維持個別的利基市場。然而，進入數位時代以後，不僅傳統視訊服務流通平台之間原本的區隔被打破，更重要的是傳統視訊服務市場加入了新的競爭者，特別是電信業者獲准經營有線電視或視訊服務的市場。由於管制架構變遷及科技再匯流趨勢的影響，傳統上只經營視訊服務的有線電視公司，可以跨足網路及電信服務市場；同樣地，過去只經營數據及語音服務的電信業者，也可經營視訊及多媒體服務的市場。

晚近這場傳播管制架構變遷與科技匯流的發展，不能只用科技決定論來解釋，因為科技因素本身無法解釋傳播管制的制度選擇，為何曾在歷史上從「匯流」（convergence）導向「分流」（divergence）。Winseck（1998）指出，電信與廣播電視分流局面的形成，是業者之間妥協及政府居間協調的制度性安排，而非科技發展的「自然」結果，因為早在二十世紀初期兩者在技術上即有匯流的條件，亦即電信業者早已具備以電信網路單向傳輸視訊服務的能力。如果科技因素本身在歷史上不是造成傳統的傳播管制架構（亦即由「匯流」走向「分流」）的根本原因，當然也就不太可能會是最近這波匯流的唯一理由，是以Winseck（1998）將最近這一波科技與管制匯流態勢稱作「再匯流」（reconvergence）。因此，本節將從視訊服務再匯流的角度，討論數位時代的視訊服務與傳統視訊服務的差異，以及電信業者與有線電視業者跨業經營問題。

一、再匯流之後：數位時代的視訊服務

數位時代的視訊服務，不管是使用地面波的數位無線電視，或是有線電視提供的數位互動電視，或是電信業者xDSL技術傳送的隨選視訊（video-on-demand, VOD）或寬頻互動式多媒體視訊服務，皆可被稱作「第三代視訊服務」（3-G video television/video service）（Galperin & Bar, 2002），其所提供的視訊服務、營運模式、控制策略及適用的管制模式，與傳統視訊服務（以透過地面波傳送的無線電視和透過線纜傳送訊號的有線電視為主）有所差別（見表一）。

所謂「第三代視訊服務」泛指以有線（線纜電視或電信網路）、無線（衛星或地面波無線電視）、高速網際網路接取或行動通訊等方式傳送的視訊節目，其特色是以數位信號傳輸、互動性強、寬頻接取。因此，廣義的第三代視訊服務包括數位電視、互動式節目選單（Interactive Program Guide, IPG）、計次付費視訊服務（PPV）與近似隨選視訊服務（NVOD）、隨選視訊服務（VOD）、3訂戶隨選視訊服務（SVOD）、個人化視訊錄放影服務（PVR）和以電視為終端設備的線上互動遊戲（Hawley, 2002: 3-4）。論者指出，第三代視訊服務能否成功，取決於下列四個條件（Fritz et al., 1999: 7-8）：（1）讓觀眾的電視機像錄放影機，亦即具有收視自主性的靈活功能；（2）視訊節目內容應具互動性；（3）具上網功能如電子郵件、瀏覽網頁及聊天室功能；（4）為個別電視觀眾量身訂作的電視節目，亦即所謂電視觀看活動的「客製化」（customization）。

除了技術上的功能之外，當然寬頻網路接取／近用的普及率及費率因素，也是左右第三代視訊服務成敗的重要因素。更重要的是，視訊服務產業結構的上游內容產製（content creation）與中、下游節目內容匯集（publishing/programming）、傳輸平台（distribution/delivery）之間的價值鍊（value chain）關係，已逐漸轉變成價值區塊（value block），價值鍊區塊的組合方式不一而足，受傳統視訊服務價值鍊的各元素間的競合關係影響，包括內容產製、匯集、傳輸、消費者介面（customer interface）、付費機制與數位版權管理等層面（Duffy et al., 1998: 40）。

寬頻視訊環境的健全，應有賴於各種「多頻道視訊節目通路商」（multichannel video programming distributors, MVPD）如有線電視系統、固定網路電信業者、衛星電視業者、行動通訊業者和經營網路電視的加值服務業者之間相互競爭的局面。因為有這些替代性的視訊傳輸系統（alternative transmission/delivery systems）存在，寬頻接取才可能普及，費率得以下降，從而使閱聽人的視訊選擇具有多元、多樣性。各國現行的數位視訊供應鍊組成不同，不可一概而論，例如英國目前有網路電視、衛星、電信、線纜等多種替代性的數位視訊傳輸系統，但衛星數位電視如BSkyB與數位無線電視業者如BBC最具市場主導力量，也在節目供應、收費機制及（將數位訊號轉換至類比電視上顯示的）機上盒規格等方面，發展遠遙遙領先於其他可能具替代性的數位視訊供應商（Collins, 1998: 390-391）。在台灣，有線電視已經超越無線電視，成為台灣在前述所謂第二代視訊服務（亦即多頻道電視）時代的市場主導者，並且正在浮現中的第三代視訊服務市場取得領先地位。4

因此，在這些多頻道視訊節目通路商之中，科技的可能性不必然能夠真正在視訊服務市場中實現多元且有效的競爭局面。例如：透過其他科技或管道提供的多頻道視訊服務如直播衛星電視、多頻道多點傳送系統（multichannel multipoint distribution system, MMDS）、SMATV等，仍然無法對有線電視系統構成有效的競爭局面（Crandall, 1997: 653-654）。Wyatt（1998: 76）亦認為不宜高估行動通訊接取對於增進視訊市場競爭的效果；同樣地，數位無線（地面波）電視尚難迅速普及，5而數位直播衛星電視在本地能否對現有多頻道視訊節目通路商構成有效的競爭壓力，也還充滿變數。因此，台灣最可能在數位時代具有市場影響力的業者，可能非有線電視業者及固定網路電信業者莫屬，因為兩者在資本實力、瓶頸／基礎設施的控制權、現有寬頻網路覆蓋率、技術能力及視訊節目內容，均遠比其他可能加入市場競爭的多頻道視訊節目通路商更具優勢。因此，後文將聚焦於由有線電視業者及固定網路電信業者組成的多頻道視訊節目通路業者，並且主張兩者皆需接受比其他數位視訊科技更嚴格的管制要求。不此之圖，如果允許固定網路電信業者藉控制最後里程的瓶頸設施阻卻競爭者進入市場，或是繼續允許有線電視系統業者拒絕競爭業者如頻道供應商接取，數位化、互動式的寬頻視訊環境將無法出現真正的公平及與有效競爭的局面（Stelzer, 2002: 96）。

二、電信和有線電視跨業經營與視訊服務的競爭

自英、美兩國率先解除電信與有線電視互跨經營的限制後，各國多影隨此一私有化及低管制的政策走向，並且引發電信業者與有線電視業者不絕如縷地採取併購及策略聯盟等行動，意圖保有本業的市場之外，更積極擴展自己在對手市場的佔有率。不過，由於跨業經營對電信及有線電視業者而言，各有其相對的優勢與劣勢（見表二），電信與電視業者互跨經營並不一定能保證有效競爭局面之形成。後文將簡要討論英美兩國有線電視與電信業者之間的跨業競爭歷史的發展，但因本文焦點在電信與有線電視這兩種傳輸網路在提供視訊服務上的競爭狀況，因此無意也無法深入討論有關基本電話等電信服務之跨業競爭問題。

從開放時序上來看，各國多先開放有線電視系統經營語音電話、網際網路接取及電路出租等服務。英國自1991年起允許有線電視公司經營電話服務市場，兩年後有線電視公司正式推出線纜電話服務，與寡佔的兩大固網電信業者BT及Murcury Communications在區域用戶迴路（local loop）上展開競爭（Department of Trade & Industry, 2001: 3）。開放之初，有線電視業者取得31萬由其提供基本電話服務的客戶數，至1994年已迅速增長至近72萬（Goodwin, 1998: 141）。自1998年起，英國逐步漸進地解除電信業者跨足視訊服務市場的限制，而在2001年1月起，他們更被允許可在全國範圍內提供視訊服務。英國電訊（BT）因此得以透過非對稱用戶迴路（ADSL），提供高速上網及隨選視訊（video-on-demand, VOD）等服務（Department )

美國聯邦傳播委員會於1992採納「視訊撥接命令」（Video Dialtone Order, VDT Order），打算允許地方電話公司提供「視訊撥接」（video dialtone, VDT）服務所需的基礎設施（江耀國，2001: 154），6不過，該命令並未執行，因為美國上訴法院認為該命令（禁止電話公司控制其所擁有的設施上傳輸節目之內容）可能有不合憲之虞。「1996年美國電訊傳播法」正式開放電話公司經營有線電視服務。在該法的架構下，電話公司有如下選擇：第一，電話公司可採任何營運模式，而其通信模式得選擇共同載具模式或廣播電視模式，並適用相應的管制規範；第二，電話公司得採取該法所提供的「開放視訊系統」（the Open Video System）的制度架構，並得以免除有線電視系統業者所受的某些管制規範。與「視訊撥接命令」不同的是，「開放視訊系統」允許電話公司提供自己的節目內容，亦即當視訊服務載具的需求（來自其他視訊服務供應者）超出其系統容量，電話公司必須限制其自身的視訊服務，並且有義務讓出系統容量供其他視訊服務供應者使用。不過，在任何一種情況下，電話公司提供自己的視訊服務不必低於其系統容量的三分之一，而前者（視訊撥接命令）只允許電話公司扮演提供其他視訊服務供應者的單純載具角色（Benkler, 1998: 192）。

同樣地，我國在電信法及有線廣播電視法修正之後，電信與有線電視之間的跨業經營已無限制。7然而，欲提供第三代視訊服務，現有的有線電視系統和電信業者均需升級其網絡設備等基礎設施：電信業者的線路雖具互動性，但受限於其基礎設施是屬於窄頻架構，而有線電視系統的基礎設施雖然頻寬較大，但幾無互動性可言。因此，欲提供第三代視訊服務，有線電視系統與電信業者必須投入鉅額的升級成本。8

綜觀我國電信與有線電視跨業經營現象，國內有線電視集團業者，大多順利取得固定通信網路、第二類電信及（或）行動通訊經營執照，在跨足電信事業時已無太多形式上的限制。交通部自1999年5月公布「固定通信綜合業務管理規則」之後，在2000年3月許可三家新的固定通信網路經營執照，分別由新世紀資通（和信集團和遠東集團）、東森寬頻電信（東森集團）及台灣固網（太電、太平洋集團）取得。除此之外，目前有線電視系統業者經由水平整合，已形成東森、和信、太平洋及美商卡萊爾等集團。而在垂直整合方面，東森、和信與太平洋集團也都分別擁有自營頻道與代理頻道，美商卡萊爾集團則有美國時代華納的視訊節目資源，皆完成頻道、節目、系統等上游供應者與下游通路系統的垂直整合，而且都已涉足電信業務的經營，變成跨廣電上下游產業及電信網路產業的媒體集團。反觀傳統經營話務的電信業者（如中華電信），目前只能透過與視訊節目供應者合作或策略聯盟的方式，跨入經營寬頻影音網站的視訊服務市場，其所經營的多媒體視訊服務也幾經掣肘而延宕，而且中華電信由於官方股份佔多數，也不可能在現階段採取併購有線電視系統業者的方式，將自己變成有線電視MSO系統業者，與其他有線電視MSO系統進行直接的競爭。

循此角度觀之，我國多頻道視訊節目通路的市場結構，不僅在現狀上，也在結構上有利於現有的有線電視MSO系統業者。因此，徒有法令上允許電信與有線電視業者互跨經營之名，但實質上是對有線電視系統業者跨入電信事業敞開大門，卻對電信業者跨入有線電視事業只開小門，結果造成多頻道視訊節目通路的市場結構，未能因法令的開放而產生有效的競爭局面。此處或再舉美國的例子，說明我國與美國在開放跨業經營後，雖然市場結構的演化方式有異，但卻造成非常近似的結果——多頻道視訊服務的市場缺乏有效競爭。在美國，多為電信業者（特別國際長途電話業者如AT&T）併購有線電視系統業者，而地方電信業者（incumbent local exchange carriers, ILEC，或稱為Baby Bells）的寬頻網路建置普及率低，無法改變多頻道視訊服務市場（及寬頻網路接取服務）繼續由有線電視分區獨佔，並且缺乏有效競爭的現狀。

我國多頻道視訊服務市場，目前已幾乎完全為有線電視系統集團業者壟斷，而且在我國有線電視家戶普及率咸信是名列前茅的情況下，9這些集團業者不受限制得以跨足電信服務，並且在寬頻網路的基礎上擴展其數位／互動電視市場，而電信業者卻因前述諸般因素，未能在多頻道視訊服務市場與有線電視業者進行有效的競爭。這些結構性的因素，再加上已經明顯財團化的有線電視搭上「數位匯流」論述的順風車，使得近年來法令修正不斷向有利於有線電視集團業者的方向傾斜，10使得我國邁向數位時代的多頻道視訊服務前景，浮現公平有效競爭與公共利益兩頭空的隱憂。

參、數位視訊服務：競爭、公益與開放近用的重要性

競爭與公益並非互斥的政策目標，而應該是互補、彼此強化的；或許對傳播產業而言，更是如此。有趣的是，近期由於中華電信經營多媒體隨選視訊引發的爭議，公平競爭與公共利益弔詭地在政策論辯中變成互斥的理路（見報端上的論辯，特別是：吳德威，2003；周韻采，2003；馮建三，2002；謝穎青，2002）。下文將說明競爭與公益的考量，應成為管制數位視訊服務時最重要的政策目標，而且彼此互為對方的測量效標之一：非有效競爭的制度選擇，必然有害公共利益，而競爭的結果如不能增進公共利益，那麼這種競爭必然不具實質的公平性。後文不打算直接討論公共利益，一因這方面的文獻已多（例如：Krasnow & Goodman, 1998; McQuail, 1992, 1996; Smith, 1989），二因本文著重於討論（有效）競爭與公共利益之間的關係，並在此基礎上主張開放近用對於我國未來數位寬頻視訊服務市場的重要性。

一、有效競爭與公共利益：相生或相剋？

就多頻道視訊服務現有市場結構而言，有線電視系統已成為多頻道視訊內容最具影響力的守門人與瓶頸設施。證諸其他國家的例子，有線電視系統（特別是MSO集團業者）仍是當前最具主導或甚至是壟斷力量的多頻道視訊節目通路商（Crandall, 1997: 653-654）。就此而論，開放電信業者進入有線電視服務市場的正面效應是促進競爭，包括降低費用、提高服務品質及提升傳播科技之創新發展。當然，開放電信業者進入有線電視服務市場也可能帶來負面效應如資訊市場的壟斷惡化，或是電信業者可能進行不當的交叉補貼造成電話費率提高，乃至於有線電視市場被財力雄厚的電話公司透過併購等方式造成壟斷（以另一個獨佔局面取代現有的獨佔）（廖元豪，1997）。不過，若能適當管制電信業者在多頻道視訊服務的市場進入條件，或仍可促成多頻道視訊服務的公益與競爭等目標。況且，在其他另類技術提供的通路尚難與有線電視進行有效競爭之前，這也應是近期內最可行且有效的管制作為。

一般而言，獨佔之無效率，相對於競爭之帶來效率，理至易明且廣為人知。在電信服務的領域尤其是如此，開放「競爭」所帶來的壓力，促使電信服務的價格下降（雖然不同的人享受之價格下降好處並不均等），並且提升了服務品質與範疇（Collins & Murroni, 1996: 19）。然而，「競爭」本身並非目的，而只是達成其他諸多政策目標（例如公共利益與消費者福利）的手段之一（Baldwin & Cave, 1999: 211; Collins & Murroni, 1996: 20）。公共利益要在電信業者相互競爭的狀況下獲得保障，唯有透過政府的管制行動，例如要求既有與新進電信業者之間達成統互連接續（system interconneciton）等協定，因為在競爭態勢下，各業者因互連接續所獲之利益不均，既有業者若為競爭計，大可抵制與其他新進業者網路互連，導致選擇不同電信業者的消費者無法互相通話（Collins & Murroni, 1996: 20）。

根據Collins & Murroni（1996）的看法，在電信產業引入競爭，有兩種基本作法（見表三）：一在基礎設施層次上，亦即「網路競爭」（network competition）模式，另一作法是「服務競爭」（service competition）模式。網路競爭模式的優點是鼓勵新進的競爭者投資建設替代的寬頻網路基礎設施（例如在英國鼓勵有線電視業者投資佈建寬頻網路，或是如台灣鼓勵新固網業者投資佈建網路設施。11服務競爭模式的優點是鼓勵新進的競爭者在租用頻寬與平等近用既有電信業者的網路元件的基礎上，提供加值服務與既有電信業者競爭，例如台灣已開放多年的第二類電信事業；但可惜的是，此一服務競爭之原則卻不適用同樣居準獨佔地位的有線電視系統業者，美國與台灣皆然。

不管是前述哪一種競爭機制，目的都在於創造「有效競爭」（effective competition），因為有效競爭才足以實現公共利益與消費者福利。當然，與公共利益的概念一樣，欲定義何謂有效競爭委實不易。Baldwin & Cave（1999: 211）訴諸除外法，認為競爭業者太少或太多時可能造成非有效競爭（ineffective competition），但認為後一種可能性在真實世界中發生機率很低，故無庸多慮，因為潛在業者自會計算可能承擔的風險，不致於投入一個競爭者眾、過度擁擠的市場。

二、有效競爭與公共利益：兩難或兩全？

相反地，競爭不足、市場壟斷或資本怯懦，確實是值得憂慮的問題。

為了防止市場集中化，1970年FCC曾對電話業者及有線電視業者施加「產權總量控制」（total ownership restriction），以免電信與有線電視的跨媒體產權集中狀況失控。這些限制在1984年獲得進一步強化，載於1984年有線通訊政策法（the 1984 Cable Communications Act）。該法533（b）條款禁止區域電話公司（local exchange carriers, LECs）提供視訊服務給同一區域的消費者。稍後，在1991年，FCC廢除禁止電信業者提供資訊服務的限制。1992年，FCC暗示將撤銷533條款，亦即廢除電話與有線電視公司之間的跨媒體產權限制，並且先行開放視訊撥接服務（Wyatt, 1998: 88-89）。FCC之所以改變管制方式，主要理由是因為視訊產業市場結構已經發生變化（從早期無線電視的壟斷變成有線電視系統的壟斷局面），因此適時地改變管制結構，或可增進視訊服務市場的競爭狀況，並且刺激業者升級傳播通訊基礎設施的投資，以及科技的創新與應用，從而使公眾在電信及視訊服務上有更多的選擇。在開放視訊撥接服務的情況下，電話公司雖不得自行提供「視訊節目」（video programming），他們被允許提供其他公司產製的視訊節目，因此等於是允許區域電話公司提供「計次付費服務」（pay-per-view services）。然而，由於有線電視業者已經坐大為多頻道視訊市場的壟斷者，而且掌握美國大部分有利可圖的觀眾市場的寬頻網路接取之基礎設施，使得地方電信業者怯於普及寬頻網路基礎建設，形成多頻道視訊及寬頻網路接取市場同時由有線電視系統集團業者所壟斷。

造成這種惡果的原因無他，即在美國現行的管制政策未能促成有效競爭。美國在有效的競爭形成之前，即對有線電視採取「低管制」的管制鬆綁政策，結果造成了消費者的夢魘：有線電視費率漲幅高達通貨膨脹率的二至三倍。美國消費者聯盟對政策制訂者提出以下建議（Consumer Federation of America, 2000: 2）：

* 在進一步鬆綁管制之前，政府應堅持先實現有效的競爭，即將媒體傳播產業（特別是目前的有線電視）去獨佔（壟斷）化；

* 政策制定者應認清存在於有線電視產業的獨佔（壟斷）因素在於線纜網路設施，故這些線纜網路設施必須被有效地管制，進而可促成透過這些網路設施上提供的內容與服務的競爭；

* 不管提供者是有線電視業者或電信業者，政策制定者必須將高速網路近用／接取定義為電信服務，必且切實執行業者提供無差別待遇供他方近用其網路設施；

* 強化產權限制以促進多樣性及有效競爭，美國商務部的反托拉斯局（相當於我國的公平交易委員會）應該設法遏止有損於潛在競爭的進一步產權結合行為。

上述建議切中肯綮，確實是為了促成寬頻網路接取及多頻道視訊服務市場所下的一帖對症良藥。可惜，美國聯邦傳播委員會現今在傾向媒體業者利益的主席Michael Powell主事之下，完全漠視消費者聯盟等團體所做的管制建議，以致於治絲益棼，導致寬頻網路接取及多頻道視訊服務市場無法實現有效競爭與公共利益的雙元政策目標。

在此一傾向於既有的有線電視業者利益的政策氛圍下，聲名狼籍的「淘金—丁格法案」（the Tauzin-Dingell Bill）在2003年初獲得眾院通過，聯邦傳播委員會也立即決議取消原本對地方電信業者必須履行開放競爭業者近用其寬頻網路設施的規定！此一管制措施的大轉折，可說是1996年電訊傳播法及歷來美國傳播管制政策追求有效競爭與公共利益精神的大倒退（見http://www.washingtonpost.com/wp-srv/technology/specials/tauzin_debate.htm）。可以預見的是，從此有線電視與地方電信業者掌握的寬頻網路基礎設施將同時抗拒開放供競爭者近用。在保護既有業者（包括有線電視與電信業者）利益的管制架構下，消費者的權益將在賣方市場的格局下變得益加不可聞問，而多頻道視訊服務及寬頻網路接取服務是否會因此有利於普及與創新，或問公共利益是否因此獲得保障或增進，答案似乎已經很清楚了。

三、開放近用對數位視訊服務市場的重要性

van Cuilenburg（1999）曾提出一個評估傳播系統內各個層級（包括基礎設施、發行／傳輸系統及內容／通訊服務）的「近用績效指標」（performance indicators of access）（見表四）。就網際網路近用／接取服務（internet access）而論，對供應者來說，近用績效的評估應考量是否存在相互競爭的業者被允許建置／經營網路基礎設施，以及在發行／傳輸系統上是否有一定程度的競爭情況或是被既有的主導業者壟斷？對於必須仰賴基礎設施提供服務的基礎設施使用者（例如未擁有實體通訊網路，從而必須向基礎設施供應者購買頻寬或租用電路的網際網路接取服務ISP業者）來說，近用績效的評估應考量他們在近用基礎設施時是否有不同的實體通訊網路可供選擇？他們在互連各種不同的實體通訊網路時是否容易及互連的費用是否合理等；而對消費者／公民而言，「是否容易近用他們需要的資訊」、「上網費用是否合理」等問題，可以被用來評估消費者／公民在內容及通訊服務的近用績效。

因此，對於傳播政策的制度設計來說，近用問題不只包括閱聽人（消費者／公民），也適用提供或使用基礎設施與傳輸通路系統的業者，也包括內容與通訊服務的供應者。傳播系統中任一層級的壟斷，都可能阻卻傳播服務的投資與創新的誘因，也可能扭曲市場競爭的機制，從而對消費者及整體社會的福祉造成損害。

固定網路電信業者必須開放其他第一類、第二類及廣播電視業者近用其所建置的寬頻網路，例如歐洲佔市場主導地位的固定網路電信業者，必須接受「開放網路條款」（Open Network Provision, ONP）的約束（Galperin & Bar, 2002: 55）。所謂「開放網路條款」的規定，首見於1987年的歐盟電信綠皮書，規定「電信服務必須在歐盟國家的任何地方被提供與利用」，構成了歐盟網路政策的核心，其目標在於「保證網路近用條件在歐盟範圍內一致化，…這些條件包括標準技術介面的指定，以及共同的費率原則和使用條件」（Rollet, 2001: 381）。相反地，而有線電視業者同樣做為寬頻網路的主導業者，卻毋須接受類似的管制規範。

然而，就有線電視掌控的多頻道視訊服務市場而言（例如美國），由於寬頻網路近用上存在這種明顯有利於有線電視業者的不對稱管制措施，對其他下游通路商及上游視訊服務供應商而言，根本無法與掌握寬頻網路的有線電視系統主導業者進行有效競爭，對觀眾的收視權益及節目選擇的多樣性造成損害。

由於美國家戶寬頻上網管道，主要是透過利用有線電視系統寬頻網路的線纜數據機（cable modem），所以有線電視系統壟斷局面造成的後果，不僅只是收視費用高漲及對競爭頻道業者在上架通路的歧視性差別待遇而已，而且更深遠的影響是造成美國在寬頻網路建設與服務上的相對落後地位。美國寬頻家戶普及率成長遲滯，約當韓國四分之一，加拿大的二分之一（Lessig, 2002）。根據FCC的統計資料，截至2001年中期，美國寬頻家戶普及率（包括cable modem或xDSL）約為8%至10%之間（Samuelson, 2002）。就美國內部市場而言，寬頻用戶普及率從1998年幾乎是從零開始，成長至2001年中期的8-10%，成長率不可謂不速。與其他媒介科技相比，彩色電視機花了12年左右才在美國達到同樣的普及率，而行動電話則花了8年（Samuelson, 2002）。然而，與其他國家相比，美國目前的寬頻服務普及率已遠遠落後於許多國家（包括台灣）。

歐洲的情況也是如此。雖然DSL寬頻用戶的市場已成長至近600萬戶，但掌握區域用戶迴路的既有電信業者，控制了80-90%的xDSL用戶市場，只有不到3%的市場是由獨立的ISP業者透過非搭售的區域用戶迴路提供。其中，各國新進ISP業者在xDSL市場的佔有率差異極大。英國、西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、希臘及比利時等國，獨立的ISP業者在該國的xDSL市場佔有率皆不及1%，而瑞典和盧森堡則未達2%。獨立ISP業者在該國xDSL市場佔有率最高的丹麥，也不過只有27%。換言之，歐洲各國的xDSL寬頻接取市場仍由掌握基礎設施的既有電信業者所掌控，有效的競爭局面在xDSL寬頻接取市場仍遙不可及（Anonymous, 2002: 7）。主要的問題在於區域用戶迴路不得搭售的規定執行不力，特別是既有電信業者對獨立的ISP業者索價過高，而且刻意延遲履行線路出租及互連的義務（Anonymous, 2002: 7）。

類似的情況也發生在我國。截至2001年6月，我國領有第二類電信事業經營執照的301家業者中，有165家是經營網際網路接取業務的ISP業者。儘管ISP業者的家數自1998年12月以來，從72家擴增為165家，但ISP產業的市場集中度相當高，其中以中華電信HiNet的市佔率高達四成以上，而前十大ISP業者的市佔率則超過九成（劉芳梅，2001: 18）。此外，寬頻網際網路服務的市場結構也呈現高度集中的現象。就ADSL市場而言，HiNet的ADSL用戶市佔率達七成以上；就Cable Modem市場而言，和信超媒體與東森國際網路挾其擁有有線電視系統優勢，合併市場佔有率高達97%（劉芳梅，2001: 19）。

由上述討論可知，美國ISP產業掌握在大型的有線電視系統集團業者的情況，對照歐洲與我國高度集中在固定網路電信業者的情況，同樣都對未來的數位化多頻道視訊服務市場的有效競爭，投射了極為不利的陰影，因為數位化視訊服務的提供，在可預見的未來，勢必透過寬頻網路傳輸與接取不可，但是寬頻網路的基礎（與瓶頸）設施卻分別壟斷在集團式的有線電視業者及電信業者的手上。因此，我國除了應該要求既有固定網路電信業者必須開放其他第一類、第二類及廣播電視業者近用其所建置的寬頻網路，並且儘速開放競爭者以合理資費近用中華電信的用戶迴路之外，或亦可試行如施俊吉（2003）所建議的，開放「第二類有線電視」業務，要求有線電視系統業者必須以無差別待遇提供其寬頻網路供與競爭的多頻道電視節目供應商使用，而這項主張與本文關於開放近用的要求應適用有線電視系統的理念一致。換句話說，我國萬萬不可學步美國，該國除了將開放近用之規定排除適用有線電視系統之外，反而如本文稍早所述，倒退地取消原本對電信業者必須履行開放競爭業者近用其寬頻網路設施的規定。

肆、結語

綜合前述，本文主要意涵在於強調：正在逐漸商業化的數位、寬頻或互動視訊服務，已對傳統媒體政策在傳播科技再匯流脈絡下提出了第一場試煉，考驗傳播科技的進步究竟帶來公共利益與消費者福利之增殖，抑或是帶來跨媒體寡佔與不利競爭的市場狀況，因此非常值得吾人正視。筆者主張，建構數位／寬頻時代多頻道視訊服務市場，使之符合有效競爭與公共利益的原則，應該成為傳播管制政策的首要考量。

由於有線電視集團業者與固定網路電信業者是目前與未來最具市場力量的兩大基礎設施控制者，因此必須對兩者所有的寬頻網路設施採取開放近用的政策要求，如此方能確保多頻道視訊服務市場與寬頻網路接取市場同時存在有效競爭。正如Galperin & Bar（2002: 83）剴陳，競爭者及潛在競爭者得以在無差別待遇的情況下，開放近用既有主導業者的傳播通訊基礎設施（無論是有線電視線纜、固定網路的區域用戶迴路、正在形成中的無線區域網路，或是數位／互動電視的接收設備及機上盒），對傳播政策制定者來說，是刻不容緩的重任。

以我國目前的情況而言，為了避免政策變遷的形成偏向有線電視或電信業者任何一方，除了應該避免像美國那樣同時向有線電視業者及電信業者讓步的政策結果，應該有更積極的政策擘劃與作為。受限於篇幅，本文無法詳述應該有那些具體的政策作為，但主張就近期而言，應將同樣掌握並主導寬頻網路基礎設施的有線電視多重系統業者納入實施開放近用的管制對象，因為這樣才足以保障公共利益和消費者在寬頻數位時代的權益（可稱作消費者的數位／寬頻權利，或是閱聽公民在數位寬頻時代的傳播權）。

循此精神，本文主張，政府在管制作為上應秉持有效競爭與公共利益的精神，並且應可考慮以下原則，做為建立數位時代寬頻視訊服務市場的管制架構之理路：

首先，我國應立法防止固定網路電信業者如中華電信在進一步私有化之後直接併購有線電視系統的可能性，或至少限制其跨業持股的規模。其次，立法將有線電視集團業者納入履行開放網路近用的義務，以免其挾壟斷勢力阻卻視訊節目供應者利用其基礎網路設施提供創新的服務。現行有線廣播電視法應作必要修正，如外資上限應考慮提高至與電信法一致，分區限制可考慮放鬆，但全面解除分區限制應留待多頻道視訊服務市場出現有效競爭，以及消費者有多元的多頻道視訊服務通路商可供選擇之後。有線電視集團業者的規模限制，有其必要，應予保留。

在經營及資費方面，中華電信及其他經營固定網路綜合業務的電信業者，應該被允許經營多媒體視訊服務，以改善現行多頻道視訊市場（被少數有線電視多重系統集團業者）高度壟斷及缺乏選擇的情況，但仍應接受費率的管制，並且應該儘速開放區域用戶迴路。而在有線電視部分，在分組／分級付費頻道實施之後，除了基本頻道及付費頻道應訂收費上限之外，也應立法規定其中本地產製頻道的比例下限，以及集團自營／代理頻道的比例上限，或是規定投入自製節目與代理節目的費用比例。

此外，有線電視與電信業者經營互動式多頻道視訊服務的盈餘，應仿效加拿大的作法（Winseck, 2002: 404），徵收一定比例費用，用以成立數位內容產製基金會或用以輔助替代性多頻道視訊產業（如數位無線電視、數位衛星直播電視及行動接收多頻道視訊科技）的研究與發展。政府應在全面收回類比訊號的無線電波頻譜資源之後，進行適當的頻譜資源管理與再分配，並且再重新配置時優先考量非營利組織及公共廣電的頻譜需求。頻譜使用費可以設計由商業使用者補貼非營利或公益使用者的原則來徵收與分配，以增進公共利益。

最後，由於所得與使用新的視訊服務之間有顯著的正向關係：所得越高，越可能使用新的視訊服務如付費電視、計次付費視訊服務，以及近似隨選視訊或隨選視訊。這種因所得等社經因素導致的（數位）落差，不見得會隨著時間而縮小，因為設備（如機上盒、寬頻上網等）的費用雖然隨著時間而下降，但利用這些設備接取視訊服務的使用價格卻不必然如此（Murdock, 2000: 53）。因此，政府應設法消弭多頻道視訊服務的數位落差問題，特別是在現行無線廣播電視類比訊號收回之後。

要言之，本文主張在數位時代適當規範、管制視訊服務市場有其必要，而公平（有效）競爭與公共利益之間並不必然存在取捨上的兩難，反而是必須兩全兼得，否則兩者都會落空。因此，有效競爭與公共利益應同時做為建構我國寬頻視訊服務市場管制架構的核心價值，而開放競爭業者與消費閱聽眾平等近用數位視訊服務的基礎設施網路，應是最重要的一步。

註釋

1 此處所謂「寬頻影音媒體」，係指以電腦介面呈現，透過寬頻上網，以串流傳輸軟體同時傳送影像、聲音及各種數位化的資料，以及內容取向是以播放綜合性的視訊節目為主的新媒體（連寶如，2003: 10-11）。國內亦有多家寬頻影音網站，例如中華電信HiChannel（www.hichannel.com.tw）、影音網（www.gotowatch.tv/）、和信超媒體Gigatv（www.gigatv.com.tw）、亞太線上（achannel.apbb.com.tw）、Yahoo!奇摩（tw.broadcast.yahoo.com）、年代電通（www.idtv.tv）及聲活館（www.startv.net.tw）等業者（張惠雯，2001；連寶如，2003）。根據媒體諮詢顧問公司Jupiter Research的調查顯示，2000年美國付費寬頻內容市場總值為6.8億美元，並且預測2004年將增為40餘億美元。2000年寬頻內容主要產品為成人內容（27%）及新聞和資料庫（14%），而2004年的寬頻內容將以音樂（22.7%）和線上遊戲（17.6%）為大宗（李彥甫，2002: 80）。

2 1996年在電信法修正後，我國不再禁止第一類電信事業利用有線電視網路提供單向或雙向服務。1999年1月15日修正「有線廣播電視法」第二十二條，刪除電信業者經營有線廣播電視的限制，原條文第五項規定「有經營電信總局（局）業務者」不得經營有線廣播電視業務。同時，有線廣播電視法亦同步全文修正第四條為「系統經營者經營電信業務，應依電信法相關規定辦理」，使得有線廣播電視系統經營者除了可自行設置幹線網路外，今後業者有意經營固定通信網路服務及網路電話等業務，而寬頻網路建構時程、所有權結構、外資比例等問題，則適用電信法的規定。此外，目前已完成行政院會審查的「通訊傳播基本法」草案，更將進一步確立政府對不同通訊技術應秉持技術中立的立場，並且全面開放有線電視及有線電話業者跨業經營，亦即有線電視業者可以經營電話業務，而中華電信也可以經營MOD等數位視訊服務。

3 隨選視訊的市場頗為各界看好，例如Strategy Analytics估計2002年美國隨選視訊的年度收益可達2.87億美元，到2008年的年度收益將躍升為82億美元，而且屆時將有一半的美國家庭使用隨選視訊服務（黃翔祺，2002）。而Shurmer（1997）亦透過滲透率及收益值預估，到2005年以前，英國付費電視的普及率將達35-40%的電視家庭，而付費電視頻道（含隨選視訊及計次付費服務）收益值將超過25億美元。

4 2000年後，有線電視的廣告營收首度超過無線電視。在1994年至2002年之間，有線電視對無線電視的觀眾市場明顯的襲奪效果，無線電視收視戶約流失了38%，轉變成有線電視的收視戶（陳炳宏、鄭麗琪，2003: 63）。有鑑於此，如果將台灣有線電視市場呈現高度寡佔的情況納入考量，再加上數位無線／數位衛星電視發展緩慢，難以在台灣形成足以與有線電視業者相抗衡的市場力量，若不儘速開放既有電信業者經營替代性的數位視訊服務，那麼在進入數位時代之後，台灣的多頻道視訊節目通路商，恐將為目前少數幾個有線電視多重系統集團所壟斷。

5 根據美國全國廣電業者協會（The National Association of Broadcasters）的統計，截至2003年3月，美國播送數位電視訊號的無線電視台數目已達787家，範圍覆蓋186個地區性的電視市場（http://www.nab.org/）。由於美國有1600多個電視台（鄭呈皇，2003: 70），因此目前播送數位頻道的電視台已近半數，且其訊號覆蓋區域有相當於近98%的美國電視家庭。不過，數位電視訊號發送並不等於閱聽人得以接收數位電視訊號，因為美國數位電視機普及率仍然偏低，只達3.12%，遠低於美國政府在1998年所做的預測（美國政府原先預測：2002年5月，美國數位電視機將進入美國每一個家庭之中！）（Weber & Evans, 2002）。截至目前為止，歐洲國家（特別是英國）已在數位互動電視服務的發展上取得領先地位，BSkyB、法國的Canal Satellite與英國的BBC是歐洲數位互動電視服務的三大主導業者，其中BSkyB已全面將類比訊號改為數位訊號播出，頻道數達250個，並且擁有570萬付費訂戶（the Economist, Apr. 11th 2002）。近年來，當其他有線電視及付費頻道業者紛紛宣告破產（如英國的NTL，德國的Kirch PayTV，或是英國的 ITV Digital，西班牙的Quiero等系統），BSkyB卻在1999年因為免費提供數位電視機上盒而絕處逢生，獲利攀升，付費訂戶數每年均有成長，至2002年第三季已達6.3百萬戶，因此廣告收益增加12%（the Economist, Jan. 30th 2003）。

6 所謂「視訊撥接」包含多種潛在可能的視訊服務，其最終目標是希望訂戶最終能傳送視訊信號至任何其他訂戶，或是接受其他訂戶傳送的視訊信號。雖然此一目標在短期內不易達成，FCC尋求透過VDT Order「促成遍及全國、可公開近用的先進電信網絡，從而在合理的費用範圍內能提供適當的設施」（7 F.C.C.R.300, 1991 FCC Lexis 6242），最終為電信交換的寬頻系統（switched broadband systems）的普遍應用預留法律基礎。

7 電信與電視的跨業經營形態有很多種組合可能，包括：電信業者與有線電視業者之間的跨業經營；電信業者與網際網路業者間的跨業經營；有線電視與網際網路間的跨業經營；直播衛星與有線電視或網際網路間的跨業經營；其他傳統網絡產業（如電力、鐵路等）與電信業者間的跨業經營（王郁琦、夏志豪，1999）。

8 1996年美國有線電視系統投資在網路升級的費用達70億美元（孫秀英，2000: 268），至今已投入約數百億美元（美國有線電視業者的網路升級成本、升級進度及光纖鋪設率，可見於：Wyatt, 1998: 79, 83）。國內的東森集團宣稱，該集團光是在內湖地區佈建網路的費用即達6億台幣（何伯陽，2003），而獨立的有線電視業者如大豐有線電視系統，亦於近日表示已投入3億元於往寬頻網路升級的基礎建設（袁延壽，2003）。此外，和信集團早在1998年即已在台灣鋪設了近3000公里的雙向光纖同軸混合網路（Hybrid Fiber Coaxial, HFC），並且在1998年底於台北市推出有線電視寬頻網路。東森集團也於1999年透過當時的力霸多媒體公司開始經營提供網際網路服務接取的業務（孫秀英，2000: 270）。有線電視系統業者進行網路鋪設及升級，自550MHz升級至擁有750MHz的頻寬的光纖同軸混合網路的目的，可說是著眼於跨足電信業務的需求，但在財力不如中華電信的情況下，各大有線電視MSO系統，幾乎都曾停頓升級鋪設線路的進度，而有線廣播電視法的修正，提高外資投資有線電視的上限，似乎是為無力鋪設升級線路的有線電視MSO系統業者加持（或甚至是「量身訂作」，因為外資較無意願對小規模的獨立有線電視系統業者進行投資），當然還有政府居間促成的多次銀行聯貸。

9 依各有線廣播電視（播送）系統向新聞局申報之2002年4月、5月及6月訂戶數資料顯示：至2002年6月全國有線電視普及率為56.09%。此數據與我國有線電視普及率已達80%以上的一般調查結果有相當落差，顯示系統有低報訂戶數之情（新聞局廣播電視事業處，2003）。台灣目前登記的行政戶數約為6百多萬，但新聞局公布各有線電視系統申報的有線電視總訂戶只有約3.6百萬戶，普及率只有55%。除了業者低訂戶數之外，亦不排除有一至二成的私接戶，而這或許也是業者亟於推動數位電視頻道之考量之一，因為如果採用數位定址解碼器，可能有效減少私接戶數，不過其相對成本也會提高（林清修，2002）。

10 行政院於2002年4月30日函請立法院修正廣電三法部分條文，嗣後立委競相提出與有線廣播電視法有關的提案，一年之內（第五屆第一及第二會期）有近10件之多，包括郭正亮等三十五人提案部分條文（立法院議案關係文書委員提案第四二三九號）、羅文嘉等三十五位立委提案修正有線廣播電視法第十九、二十及三十七條（立法院議案關係文書委員提案第四一二六號及四二七七號）、彭添富等七十三位立委提案增訂有線廣播電視法第三十七條之一（立法院議案關係文書委員提案第四四三八號）、龐建國等八十二人提案修正第十九、二十、二十三、二十四（立法院議案關係文書委員提案第四四四五號）、張俊宏等三十六人提案修正第二十一條（立法院議案關係文書委員提案第四五七五號）、王淑慧等四十一人提案增訂第七十二條（立法院議案關係文書委員提案第四六六三號）、羅志明等三十五人提案修正第五十一條（立法院議案關係文書委員提案第四六六六號）。值得注意的是，其中不乏為有線電視集團業者大開方便之門的提案，而其中少數較具進步意義的提案則多遭擱置。相關討論，另見羅世宏（2003）。

11 根據電信法第十四條第六項及「固定通信業務管理規則」第二十二條規定，民營固網業者應於網路建設執照有效期限內（六年內）自行建設至少一百萬門號容量以上的市內電話網路。根據中華電信工會及其理事長張緒中於2003年10月中旬提供筆者的資料（個人親身訪談），雖然三家新固網業者已花費近2400億元，但實際用在電信網路建置的投資，合計約只有500多億元，只佔三家新固網業者資本總支出的23%左右。至於業者已完成的網路建設容量，台灣固網的網路涵蓋只達48萬，東森寬頻自建用戶也只有40萬。弔詭的是，三家新固網業者雖募集了鉅額大量資金，卻不將資金積極運用在建設迴路，反運用到股票投資等其他用途，甚至導致公司虧空、傷害股東權益的情事。


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Open Access, Effective Competition, and Digital Television in Public Interest: A Regulatory Framework for Taiwan's Broadband Video Service Market

Shih-hung Lo*

ABSTRACT
With the coming of broadband networks, this paper focuses on the regulatory issue raised by the blurred distinction between telecommunications and cable television operators. Central to the issue are considerations of fair competition vs. the public interest. This paper argues that fair (and effective) competition is congruent with the public interest. Rather, the two core values of policy concern are complementary to each other and should be integral to the regulatory framework for the broadband video service market in the digital age. It is further argued that digital television in the public interest is depedent upon the implementation of‘open access’(for competitors as well as audiences) to each of the two digital/broadband video service transmission/delivery networks in Taiwan.

Keywords: effective competition, public interest, open access, digital television, broadband networks